Consulta Pública

Anteproyecto de Ley de protección civil y de gestión de emergencias de la Comunidad de Madrid

 

Aportaciones del Colegio Oficial de la Psicología de Madrid en el periodo de consulta pública

 

Atención psicológica en emergencias

 

Legislación de referencia en el Anteproyecto

Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil

Establece la Protección Civil como el servicio público que protege a las personas y bienes, garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes, y exigiendo que todas las personas que intervengan en las tareas de protección civil estén debidamente formadas.

 

En su artículo 2, define como emergencia de protección civil, a la situación de riesgo colectivo sobrevenida por un evento que pone en peligro inminente a personas o bienes y exige una gestión rápida por parte de los poderes públicos para atenderlas y mitigar los daños y tratar de evitar que se convierta en una catástrofe. Esta definición se corresponde con la denominación de emergencia extraordinaria, en contraposición a lo que se denomina emergencia ordinaria que no tiene afectación colectiva. Además, denomina como servicios esenciales, los necesarios para el mantenimiento de las funciones sociales básicas, la salud, la seguridad, el bienestar social y económico de los ciudadanos, e incluye en su artículo 16, la atención psicológica, sanitaria y social como parte de la respuesta inmediata a las emergencias de protección civil, la actuación de los servicios públicos o privados de intervención y de asistencia tras el acaecimiento de una de urgencia, así como otras acciones y evaluaciones necesarias para iniciar la recuperación.

 

El artículo 31, determina que los poderes públicos promoverán la formación y el desarrollo de la competencia técnica del personal del Sistema Nacional de Protección Civil y tendrá reconocimiento oficial del sistema educativo, en los términos establecidos por el Gobierno a propuesta de los Ministerios competentes.

 

Orden PCI/488/2019, de 26 de abril, por la que se publica la Estrategia Nacional de Protección Civil

La Estrategia de Seguridad Nacional 2017, como marco político estratégico de referencia de la Política de Estado de Seguridad Nacional, parte de una concepción amplia del concepto de seguridad, garantizando los derechos y libertades de los ciudadanos y respondiendo a los diferentes desafíos y amenazas que pueden producir daños tanto físicos y materiales como psicológicos en las personas. Establece como objetivo dentro de su ámbito de protección ante emergencias y catástrofes la consolidación del Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento integrador de todas las capacidades de España para gestionar la respuesta ante emergencias y catástrofes que asegure su integración bajo el Sistema de Seguridad Nacional.

La Estrategia Nacional de Protección Civil, incluye como líneas de acción de la Seguridad Nacional en el ámbito de las emergencias y catástrofes, entre otras, la elaboración de una Estrategia Nacional de Protección Civil. Se constituye como un instrumento más de la Estrategia de Seguridad Nacional ante emergencias y catástrofes y va más allá de los enfoques tradicionales sobre seguridad pública incorporando el concepto de “seguridad humana”. De este modo, desde la consideración de la Administración como prestadora de servicios públicos, las personas se constituyen como referentes centrales de su acción, al igual que las amenazas y riesgos que les afectan, y profundiza en la generación de una verdadera resiliencia social, que incorpore entre los factores potenciadores del riesgo aquellos condicionantes sociales, económicos o personales que pueden situar a las personas en una situación de especial vulnerabilidad ante las catástrofes y emergencias.

 

En su Capítulo 4. Misión, objetivo y líneas de acción de la Estrategia Nacional de Protección Civil, además de destacar la necesaria coordinación y de los mecanismos de participación y colaboración con ciudadanos, empresas y sociedad civil organizada, refiere la importancia de renovar los instrumentos de recuperación postemergencia, con un enfoque basado en el fortalecimiento de una sociedad cada vez más resiliente frente a las emergencias y catástrofes, la atención a las personas en situación de especial vulnerabilidad por razones sociales y/o personales, considerando esta variable tanto en la elaboración de los protocolos de actuación, como en la formación de los intervinientes y en los procedimientos de comunicación pública ante situaciones de emergencia, la coordinación de las políticas de comunicación pública ante situaciones de emergencia o catástrofe, reforzando los canales y protocolos de comunicación ante este tipo de eventos y el fortalecimiento de las políticas de educación, formación y autoprotección de los ciudadanos, promoviendo una cultura preventiva.

 

Por todo ello, considerar y garantizar la asistencia a la salud mental a víctimas de situaciones de emergencia y catástrofes y a toda la población que pueda verse afectada por situaciones críticas es una necesidad que queda reflejada de modo claro en ambas Estrategias.

 

 

Relevancia de la Psicología de emergencias

 

La Psicología de emergencias y desastres abarca el estudio del comportamiento y el modo de reacción de los individuos, grupos o colectivos humanos en las diferentes fases de una situación extrema de esas características. Esta disciplina se ha expandido rápidamente y cada vez se hace más necesaria en una época donde los desastres naturales son frecuentes, y los atentados y los conflictos armados hacen mella en muchos puntos del planeta. No existe parte del mundo que no sea sacudida por algún evento que requiera asistencia urgente.

 

En nuestro país podríamos mencionar distintos casos, como han sido: la inundación en el camping Las Nieves, de Biescas, en 1996, donde 87 personas fallecieron y unas 183 resultaron heridas; los atentados del 11 de marzo de 2004, con 190 personas fallecidas y 2.000 heridos; el accidente del vuelo de Spanair en 2008, donde 154 personas murieron, o el descarrilamiento del tren Alvia en Santiago de Compostela, con 79 personas fallecidas y más de 140 heridas, sin contar con la relevante intervención desde la Psicología, y los profesionales de la Psicología de emergencias, en la atención e intervención psicológica necesaria para atender a la ciudadanía durante la crisis sanitaria por la pandemia por coronavirus.

 

Todos estos sucesos han requerido la intervención de profesionales de la Psicología. Estas experiencias han mostrado que aparecen necesidades psicológicas diversas en la población afectada y que suelen exceder a la capacidad de respuesta de los servicios de la comunidad. Se ha mostrado imprescindible incluir a psicólogos especializados en este tipo de circunstancias en los grupos de trabajo de intervención y rescate, junto con otros profesionales, como médicos, entidades de rescates, organizaciones sociales, etc., a fin de intervenir en cualquier emergencia que pueda presentarse.

 

Siguiendo a Soto y Clemente, 2020 (Psicología de Emergencias en España: Análisis Actual, Normativa y Proposición Reguladora), la literatura científica sobre la afección psicológica de las víctimas de catástrofes y situaciones de emergencia, muestra que si bien la mayoría de las víctimas de catástrofes desarrollarán síntomas psicológicos transitorios y la mayor parte de los afectados no desarrollará psicopatología a corto o largo plazo, un grupo significativo de ellas sí lo hará, mostrando así la necesidad de una adecuada atención en los primeros momentos, que mitigue el impacto psicológico a corto plazo, y contribuya a la prevención de efectos perniciosos. Bonanno (2004), describe cuatro trayectorias de evolución: a) resiliente, personas capaces de continuar sus rutinas familiares, laborales y sociales con un mínimo nivel de perturbación (35-65%); b) de recuperación, personas que tras un período de fuerte perturbación inicial se recuperan después de algunos meses (15-25%); c) retardada, cuando tras varios meses de mantener un funcionamiento relativamente normal la persona enferma (1-15%); y d) crónica, cuando rápidamente se produce un deterioro del funcionamiento y la persona no se recupera (5-30%).

 

Dentro de las consecuencias psicológicas más frecuentes se encuentran el distrés subclínico, la depresión mayor (Galea et al., 2002), el Trastorno por Estrés Agudo (Creamer y Manning, 1998), el Trastorno por Estrés Post Traumático (TEPT) (Kessler et al., 1995; North et al., 1999), el aumento del consumo de alcohol y drogas (Pfefferbaum y E. Doughty, 2001), otros trastornos de ansiedad (North, Smith, y Spitznagel, 1994) y los síntomas de somatización (North, 2007). Atendiendo a diversos estudios, se considera que aproximadamente el 40% de las personas que desarrolla un Trastorno de Estrés Agudo durante el primer mes posttrauma evoluciona hacia un TEPT y un tercio de los que desarrollan TEPT continúa sintomático una década después (Figueroa, Cortés, Accatino, y Sorensen, 2016). Diversos estudios señalan que del total de personas que vive un suceso traumático, aproximadamente el 14% desarrollará un TEPT, siendo mayor en aquellos ocasionados por la acción deliberada del ser humano y aquellos que son reiterados y permanentes en el tiempo como violaciones, atracos, raptos, guerra, terrorismo, etc. (Kessler, 2000).

 

Es importante señalar que, además de estos incidentes con elevado número de víctimas existen otros de “pequeña magnitud” como los accidentes de tráfico, situaciones de violencia de género y suicidios. Respecto a las consecuencias psicopatológicas que estas situaciones pueden ocasionar, diferentes estudios indican que en España el 12,3% de las víctimas de accidentes de tráfico, el 57% de las víctimas de agresión sexual y el 33,3% de las que reciben diagnóstico de enfermedad grave, desarrollan trastorno de estrés postraumático (Cavanillas y Martín-Barrajón, 2012).

 

Con relación a las víctimas de violencia de género, en España se estima que el 60% de las víctimas de este tipo de violencia sufre problemas psicológicos (Lorente Acosta, 2001), siendo los principales el trastorno de estrés postraumático, cuya tasa de prevalencia se sitúa entre un 31% y un 84.4% y la depresión, con una tasa que oscila entre el 15% y el 83%. Otros problemas psicopatológicos que frecuentemente se manifiestan son los trastornos de ansiedad, baja autoestima, consumo abusivo de alcohol y psicofármacos, grave ideación autolítica, alto índice de inadaptación a la vida cotidiana, distorsiones cognitivas sobre sí mismas, el mundo y los demás y déficit en solución de problemas (Alonso Grijalba, 2007).

 

Legislación y normativa en la que se contempla la asistencia psicológica en situaciones de emergencia, crisis y desastres

Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.

Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito.

Real Decreto 1109/2015 de 11 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 4/2015 y se regulan las Oficinas de Asistencia a las Víctimas del Delito.

Real Decreto 32/2009, de 16 de enero, por el que se aprueba el Protocolo nacional de actuación Médico-forense y de Policía Científica en sucesos con víctimas múltiples.

Real Decreto 632/2013, de 2 de agosto, de asistencia a las víctimas de accidentes de la aviación civil y sus familiares y por el que se modifica el Real Decreto 389/1998, de 13 de marzo, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil.

Real Decreto 627/2014, de 18 de julio, de asistencia a las víctimas de accidentes ferroviarios y sus familiares.

Resolución de 14 de mayo de 2014, de la Subsecretaria del Ministerio del Interior, por la que se aprueba el Protocolo de Coordinación para la asistencia a las víctimas de accidentes de aviación civil y sus familiares

Orden Ministerial 66/2009, de 4 de noviembre, por la que se aprueba el Protocolo sobre acciones de apoyo a los heridos y las familias de los fallecidos y heridos en operaciones fuera del territorio nacional

Orden Ministerial 71/2010, de 15 de diciembre, por la que se crea la Unidad de apoyo a heridos y familiares de fallecidos y heridos en acto de servicio de las Fuerzas Armadas.

Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, por el que se aprueba el Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencias.

Real Decreto 1008/2017, de 1 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Nacional 2017

Orden PCI/488/2019, de 26 de abril, por la que se publica la Estrategia Nacional de Protección Civil, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional

 

Acuerdo de 30 de abril de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid

Acuerdo del Consejo de Gobierno de 14 de enero de 2020, por el que se aprueba el Plan de Actuación de Protección Civil ante atentados terroristas en la Comunidad de Madrid

Plan de Actuación de Protección Civil ante pandemias en la Comunidad de Madrid, BOCM 16 de octubre de 2020

 

Además, entre las iniciativas internacionales sobre el apoyo psicosocial en caso de emergencias y desastres, el Consejo de la Unión Europea (2010), en sus Conclusiones sobre el apoyo psicosocial en caso de emergencias y desastres, estableció la recomendación de que los Estados miembros incluyesen el apoyo psicológico en su sistema de protección civil en las diferentes etapas de gestión de riesgos y desastres, subrayando la necesidad de centrarse tanto en la población afectada como en los gestores de crisis y los primeros respondientes.

 

En su punto 4 destaca que “existe evidencia empírica de que los afectados por un desastre pueden tener experiencias psicosociales que afectan a su salud personal y a la salud de su comunidad”. El punto 6 indica que para que se pueda dar una recuperación eficiente se debe tener en cuenta este apoyo tanto en la fase temprana como en las posteriores a una catástrofe (fase aguda, intermedia y largo plazo) y en el punto 7 señala que “el personal de los servicios de emergencias también puede verse afectado por el impacto del trabajo en situaciones críticas, por lo que es importante desarrollar programas de prevención, capacitación y rehabilitación que aumenten su capacidad de recuperación”. Además, subraya (punto 8) la importancia de asesorar a las autoridades que gestionan las emergencias sobre el impacto psicológico y social que sus decisiones pueden tener en los grupos afectados, y destaca la importancia de contar con equipos de profesionales en la planificación de las emergencias y desastres (punto 9).

 

Como conclusión, pide a los Estados miembros que incluyan la asistencia psicológica en las diferentes etapas de la gestión de riesgos y emergencias (prevención, intervención y rehabilitación), que faciliten y apoyen el desarrollo de la resiliencia individual y comunitaria, que promuevan la inclusión de grupos y expertos en intervención psicosocial en los sistemas de respuesta en emergencias previstos en los planes de protección civil en sus diferentes niveles (local, regional y nacional) y que desarrollen programas de capacitación adecuada al personal psicosocial para los diversos servicios de emergencia (bomberos, policía, servicios de salud, etc.).

 

 

Profesionales de la Psicología en la Ley de Protección Civil y gestión de emergencias de la Comunidad de Madrid

 

Tal y como hemos analizado, no hay duda de que la asistencia psicológica cobra una especial relevancia en la gestión de situaciones de emergencias, por lo que tras la publicación en el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid de la consulta pública para elaborar el anteproyecto de Ley que regule la Protección Civil y las Emergencias en la región, desde el Colegio Oficial de la Psicología de Madrid consideramos imprescindible que la atención psicológica quede recogida en dicha Ley, de modo que se propicie con ello la integración plena de los profesionales de la psicología en el ámbito de la protección civil y facilite la coordinación, cualificación y atención llevada a cabo por estos profesionales.

 

En la Comunidad de Madrid, el propio Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, ya recoge dentro del Grupo Sanitario de Acción el objetivo de garantizar la asistencia sanitaria y de la “atención psicológica y social de los afectados por la emergencia y sus familiares”.

 

En este mismo sentido, el Plan de Actuación de Protección Civil ante atentados Terroristas y el Plan de Protección Civil ante Pandemias en la Comunidad de Madrid, recoge dentro del Grupo de Apoyo en el Ámbito Sanitario, “la primera atención psicológica y social de los afectados por la emergencia de manera, directa o indirectamente”, indicando que en la composición para la atención a estas funciones se incorporarán a este grupo, entre otros, profesionales de otras organizaciones públicas y privadas, coordinándose dichas actuaciones desde SUMMA y desde la Dirección General competente en materia de Protección Civil.

 

El Marco organizativo general del Anteproyecto de Ley de protección civil y de gestión de emergencias de la Comunidad de Madrid, en la estructura del sistema autonómico integral de protección civil de la Comunidad de Madrid y en los consiguientes planes de actuación, debería contemplar la existencia e integración de profesionales de la Psicología como personal de intervención, en las mismas condiciones que el resto de equipos profesionales intervinientes.

 

Por todo ello, si la Administración considera que la primera atención psicológica y social es esencial, como así también se cree desde este Colegio Profesional, y siguiendo la Legislación especificada, esta situación debe corregirse, incluyendo a los y las profesionales de la Psicología como parte fundamental de la Ley, tanto en las situaciones de emergencias ordinarias como extraordinarias, y en todas las actuaciones del Sistema de Protección Civil: anticipación, prevención, planificación, respuesta inmediata, recuperación, evaluación e inspección.

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